La vérificatrice générale du Canada formule des recommandations à Inforoute Santé pour améliorer la gestion et mieux suivre le projet d’informatisation des dossiers de santé. Elle lui recommande de produire divers rapports à l’intention des politiciens et des citoyens, alors qu’elle constate des disparités et des risques. Analyse.
Dans son rapport publié à l’automne 2009, la vérificatrice générale du Canada, Sheila Fraser, a consacré un chapitre entier au projet d’implantation de dossiers de santé électroniques (DSE) qui est géré depuis 2001 par l’organisme Inforoute Santé du Canada. La vérificatrice et son équipe ont analysé les exercices 2006-2007 et 2007-2008 afin de vérifier s’il y a eu respect des conditions des accords de financement qui ont été signés avec le ministère de la Santé du Canada.
Rappelons que les objectifs de ce projet sont d’établir des dossiers de santé électroniques, qui pourront être consultés pas les professionnels de la santé, pour la moitié de la population d’ici 2010 et pour tous les citoyens en 2016. Jusqu’à présent, 1,6 G$ ont été versés par le gouvernement fédéral, dont 1,2 G$ ont été affectés à des projets conjoints avec les provinces et territoires et 400 M$ à d’autres projets.
Progrès à accomplir
Dans son rapport, la vérificatrice générale souligne le travail effectué jusqu’à présent par Inforoute Santé au niveau de la conception d’une démarche de mise en place d’un système de DSE, de la définition des exigences, de la préparation d’un plan directeur pour la conception des systèmes d’information, de l’élaboration d’une stratégie de gestion des risques, de l’établissement de contrôle de gestion pour les dépenses opérationnelles, etc.
Mai 2009: dans son rapport pour l’exercice 2008-2009, le vérificateur général du Québec, Renaud Lachance a consacré un chapitre à la vigie du projet de Dossier de santé du Québec. Il avait évoqué des retards, des révisions à la baisse et des omissions à l’égard du projet au Québec.
Toutefois, Mme Fraser estime qu’Inforoute Santé du Canada doit procurer davantage d’informations, de précisions et de comptes-rendus à l’intention des politiciens et de la population. Certaines constatations lui font douter de l’atteinte des objectifs établis par l’organisme s’il n’y a pas une amélioration des suivis ou un apport de correctifs.
* Terminologie des objectifs de mise en oeuvre
Un premier constat de la vérificatrice générale a trait à la terminologie utilisée par Inforoute Santé, qui pourrait semer la confusion quant à l’utilisation des DSE au quotidien.
À propos des objectifs d’accessibilité des dossiers électroniques des patients aux professionnels, des représentants d’Inforoute Santé ont précisé à la vérificatrice générale que « l’accessibilité » ne signifie pas nécessairement que les dossiers seront « utilisés » ou qu’ils seront compatibles avec l’ensemble du pays. Ainsi, un DSE peut être fonctionnel à l’intention d’une partie de la population, mais cela ne témoigne pas d’une utilisation concrète lors de la prestation de soins de santé, qui nécessite elle aussi une informatisation des processus.
Janvier 2009: dans le budget 2009 nommé Le plan d’action économique du Canada, le gouvernement fédéral a annoncé, qu’il prévoyait l’allocation de 500 millions de dollars pour aider l’atteinte d’un objectif de création de dossiers de santé électronique pour la moitié de la population du Canada d’ici 2010.
« Nous craignons que le libellé de l’objectif de 2010 puisse laisser croire aux Canadiens que la moitié de la population aura un DSE qui sera utilisé par les professionnels de la santé qui s’occupent d’eux et qui se partageront, au besoin, les diverses administrations », constate la vérificatrice.
* Rapports sur les progrès et l’utilisation
La vérificatrice générale estime qu’Inforoute Santé doit fournir des renseignements supplémentaires sur les progrès qui sont accomplis dans le cadre des projets d’établissement des systèmes requis pour les dossiers de santé électroniques.
Mme Fraser souligne l’absence d’un rapport public sur les progrès enregistrés dans certains secteurs clés du déploiement des systèmes de DSE, par exemple sur l’adoption ou l’utilisation des systèmes par les professionnels de la santé. Elle déplore également l’absence de données sur l’adoption ou l’utilisation des systèmes financés dans les rapport annuel ou les plans d’affaires d’Inforoute Santé.
Or, l’examen de la vérificatrice a permis de constater que des projets qui étaient achevés de 95 % à 100 % sur le plan de l’accessibilité n’avaient pas atteint leurs cibles d’adoption ou n’étaient pas utilisés. On donne l’exemple d’un système d’information sur les médicaments de l’Alberta qui est en attente, faute d’utilisation de la norme nationale qui est nécessaire pour atteindre les cibles d’adoption du projet. On donne aussi le cas du registre des clients du Québec qui est prêt, mais qui présente des risques élevés à cause de « difficultés importantes » que posent la mise en oeuvre et l’utilisation du système.
*Rapports de compatibilité et de comparaison
La vérificatrice recommande aussi à Inforoute Santé de produire un rapport qui indiquera si les systèmes achevés répondent aux exigences de compatibilité à l’échelle nationale. Elle donne l’exemple de systèmes de DSE qui sont accessibles en Alberta et à l’Île-du-Prince-Édouard, mais dont les systèmes n’adhèrent pas aux normes de compatibilité, ce qui nécessitera l’attribution de fonds supplémentaires avant qu’un échange d’information soit possible.
Juillet 2008 : lors d’une allocution à la conférence La tribune des CIO, la directrice régionale exécutive pour le Québec à Inforoute Santé du Canada Louise Beauchesne avait rapporté que les projets d’implantation du dossier de santé électronique allaient bon train à l’échelle canadienne, en estimant que le Québec n’était pas trop en retard en comparaison avec les autres provinces.
D’autre part, on déplore l’absence de rapports qui comparent les résultats obtenus et les résultats attendus. Alors que des informations relatives à ces résultats sont publiées séparément dans les rapports et les plans d’affaires d’Inforoute Santé, la vérificatrice constate l’absence de comparaisons des résultats, tout comme l’absence d’explications pour les écarts observés. On donne l’exemple d’une prévision d’un plan d’affaires où l’on vise l’accessibilité à un DSE pour 29 % de la population canadienne en 2008-2009, alors qu’une indication d’accessibilité de 17 % est fournie dans le rapport annuel qui a trait à cette période.
Mme Fraser constate aussi, dans les plans d’affaires, l’absence de rapports sur les progrès réalisés au niveau des cibles de rendement.
* Contrôles des dépenses et des contrats
À propos des dépenses, qui font l’objet de politiques de régie, la vérificatrice suggère à Inforoute Santé d’apporter quelques modifications à ces pratiques.
Outre la mention de l’absence d’un plafond de dépenses précis pour les frais de voyage et d’accueil de la direction, Mme Fraser constate que l’organisme n’exige pas que les modifications à un contrat de biens et de services fassent l’objet d’un appel d’offres, si le contrat initial a été attribué au terme d’une procédure d’appels concurrentiels.
L’examen d’un échantillon de 30 contrats et des 5 contrats majeurs qui ont été octroyés sans appel d’offres – en raison des compétences uniques et spécialisées des fournisseurs – a permis de constater des « faiblesses » dans les contrôles. Ces faiblesses feraient croître le risque de créer des différends contractuels ou d’obtenir des produits et services qui ne répondaient pas aux attentes. Ainsi, on note que 13 contrats ont été conclus après le début ou la fin des travaux, souvent avec des délais de plusieurs semaines. On indique aussi que 14 contrats ont été modifiés, dont 10 contrats de 3 à 7 semaines après l’expiration du contrat original.
Également, 8 des contrats examinés ont été modifiés plusieurs fois sans aucune procédure d’appel d’offres, conformément à la politique d’Inforoute Santé. Toutefois, la valeur de certains contrats a augmenté de façon sensible, par exemple de 144 000 $ à 726 000 $ à la suite de cinq modifications en deux ans et demi. La vérificatrice générale croit que cette approche ne favorise pas une passation de contrats équitable et transparente. Elle remet en question « le caractère adéquat » de la politique d’Inforoute Santé à ce sujet.
Qui plus est, le Comité des finances, des investissements et de vérification du conseil d’administration d’Inforoute Santé ne reçoit aucune information sur les modifications apportées aux contrats.
Documentation de la progression des projets, des tests de conformité et des progrès accomplis
La vérificatrice générale estime que les gestionnaires d’Inforoute Santé doivent mieux documenter le processus de surveillance du financement des projets, ainsi que les analyses qui étayent l’approbation des réalisations attendues.
En soulignant l’importance « primordiale » de tester les systèmes informatiques afin d’assurer la compatibilité des DSE à l’échelle canadienne, le rapport indique que la stratégie visant à traiter des écarts dans la conformité aux normes n’avait pas encore été entièrement établie. Également, Inforoute Santé n’obtenait pas les résultats des tests de conformité de la part des provinces et des territoires.
Juillet 2008 : le sous-ministre associé à l’Inforoute Santé au gouvernement du Québec de l’époque, Maurice Boisvert, avait relaté lors d’une entrevue que le projet d’implantation d’un dossier de santé électronique au Québec comportait des défis technologiques, mais aussi des défis cliniques.
Reddition de comptes
Par ailleurs, à propos de la reddition de comptes au Parlement, la vérificatrice recommande à Santé Canada de surveiller régulièrement les activités d’Inforoute Santé afin d’être averti rapidement de possibles cas de non-conformité.
Alors qu’un cadre de surveillance, adopté en 2008, décrit les exigences de reddition de comptes qu’Inforoute Santé doit respecter à propos des accords de financement, Mme Fraser constate que 6 des 14 processus essentiels pour l’évaluation de la conformité aux exigences n’avaient pas encore été établis par le ministère de la Santé lors de son examen.
Inforoute Santé a accepté une série de recommandations qui ont été formulées par la vérificatrice générale pour corriger les points litigieux, en soulignant que l’apport de correctifs et la production du contenu requis avaient été amorcés. Santé Canada a accepté également la recommandation de complétion d’élaboration et de mise en oeuvre d’un cadre de surveillance.
Défis importants
Enfin, le rapport de la vérificatrice générale contient une section qui est consacrée aux défis importants qu’Inforoute doit relever au cours des prochains mois.
De l’avis de Mme Fraser, les défis d’Inforoute Santé sont l’atteinte de l’objectif établi pour 2010 (soit d’avoir des DSE accessibles pour la moitié de la population), la mise à niveau des systèmes afin de les rendre compatibles et le lancement d’un service de certification des solutions de santé grand public afin d’en attester la conformité aux normes de protection des renseignements personnels, la compatibilité et la sécurité. D’ailleurs, l’assurance de la protection et de la sécurité des renseignements personnels à l’échelle nationale constitue un autre défi à relever.
Surtout, on retient le défi d’assurer la mise en service des dossiers médicaux électroniques, soit l’étape qui se situe à l’extrémité de la chaîne des systèmes d’information qui sont liés aux dossiers de santé électroniques. La vérificatrice évoque un sondage qui évaluait en 2007 que seulement 10 % des médecins tenaient des dossiers médicaux électroniques et que 26 % utilisaient des dossiers électroniques et en papier.
« À moins que la proportion de médecins en soins primaires utilisant les dossiers médicaux électroniques (DME) n’augmente de beaucoup, les dossiers de santé électroniques (DSE) ne pourront pas apporter tous les bienfaits prévus », met en garde la vérificatrice.
Jean-François Ferland est journaliste au magazine Direction informatique.
